Prot: 160 - Roma, 4 settembre 2009

Ai Rettori delle Università
Ai Direttori Amministrativi delle Università - LORO SEDI
Al Presidente della CRUI - p.zza Rondanini, 48 00186 Roma
Al Presidente del CUN - SEDE
Al Presidente del CNVSU - SEDE
Al Presidente del CNSU - SEDE
Al Presidente del CODAU - c/o Università degli studi di Ferrara

Oggetto: Ulteriori interventi per la razionalizzazione e qualificazione dell'offerta formativa nella prospettiva dell'accreditamento dei corsi di studio.

(1) La riforma degli ordinamenti dei corsi di studio universitari, avviata dieci anni fa con il primo regolamento sull'autonomia didattica (D.M. 3 novembre 1999, n. 509), ha dato avvio a un processo di profondo cambiamento delle caratteristiche dell'offerta formativa orientato al conseguimento di due obiettivi prioritari:

• la convergenza del nostro sistema di formazione superiore verso quello degli altri Paesi europei, nell'ottica della costruzione dello “Spazio europeo dell'istruzione superiore” (Dichiarazione dei Bologna), migliorando, altresì, la mobilità interna e internazionale degli studenti;
• il miglioramento dell'efficienza ed efficacia del sistema della formazione universitaria, caratterizzato da uno strutturale, elevato, numero di fuori corso e di abbandoni e da una elevata sotto-occupazione dei laureati, a causa di una formazione non sempre coerente con esigenze del mercato del lavoro.

(2) Con la riforma si intendeva inoltre contrastare la progressiva diminuzione del tasso di passaggio dalla scuola all'Università registrato nel corso degli anni '90 (dal 79,9% del 1991/92 al 61,3% del 1999/2000), proprio nella fase in cui lo sviluppo di una economia della conoscenza richiedeva piuttosto l'ampliamento del numero di giovani in possesso di una formazione di livello universitario.

(3) Lo strumento strategico scelto per dare attuazione a tale percorso è stato quello dell'autonomia didattica degli Atenei. Soltanto l'autonomia didattica, unitamente alle “altre autonomie” (scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile), è infatti in grado, se ben utilizzata, di consentire:

• l'utilizzo efficiente delle risorse pubbliche, attraverso la competizione per l'acquisizione delle stesse, fondata sulla qualità della propria offerta formativa;
• l'efficacia dei percorsi formativi, progettati autonomamente dagli Atenei nell'ambito della Classi dei corsi di studio (definiti con appositi DD.MM.), in modo, da un lato, di valorizzare le diverse competenze presenti in ciascun Ateneo e, dall'altro, di permettere la progettazione di percorsi di studio correlati agli “sbocchi professionali” (v. art. 11, c. 4, del D.M. n. 270/2004).

(4) La concreta attuazione della riforma, seppure affinata dai correttivi introdotti nel corso degli ultimi anni, non ha finora prodotto tutti i risultati attesi. Infatti, come evidenziato, da ultimo, dal IX rapporto sullo stato del sistema universitario presentato dal CNVSU:

• a una prima fase di ripresa del “tasso di passaggio” dalla scuola superiore all'Università (61,3% nel 1999/2000; 74,5% nel 2002/03), sta seguendo una fase di diminuzione (68,5% nel 2006/07), cosicché il numero totale degli ingressi nel sistema universitario è cresciuto di circa l'8% dall'avvio della riforma (284.142 nell'a.a. 2000/2001, 308.185 nell'a.a. 2006/2007 e 307.146 nell'a.a. 2007/2008);
• le mancate iscrizioni al II anno (tasso d'abbandono) oscillano attorno al 20%, che è lo stesso livello del periodo pre D.M. 509/1999;
• il 79,6% degli immatricolati sceglie di iniziare il proprio percorso formativo nella regione di residenza (nell'a.a. 2000/2001 tale percentuale era pressoché identica, 80,3%);
• solo l'1,3% degli studenti decide di partecipare a programmi di mobilità internazionale, percentuale ancora molto lontana dall'obiettivo del 10%, stabilito in sede Europea (Socrates II);
• gli studenti fuori corso sono in costante aumento dall'avvio della riforma ¹⁾ e tale aumento appare in accelerazione; la percentuale dei fuori corso era pari al 31,5% del totale nell'a.a. 2006/2007, contro il 29% nell'a.a. 2005/2006; corrispondentemente diminuisce la percentuale dei laureati (di primo livello) entro la durata normale del corso (cd. laureati regolari), che dal 34,8% del 2005, è scesa, nel 2007, al 29,9%.
• il tasso di passaggio dalla laurea alla laurea magistrale è quasi del 60%, con i valori più elevati proprio in discipline, come Ingegneria (83%), nelle quali era lecito attendersi l'acquisizione di una formazione di primo livello più direttamente finalizzata a ottenere un titolo immediatamente spendibile sul mercato del lavoro²⁾.

(5) Nello stesso periodo sono invece fortemente aumentate le dimensioni dell'offerta formativa universitaria e i costi sostenuti dal sistema universitario, anche a causa della proliferazione delle sedi decentrate, che hanno oggi raggiunto un numero estremamente elevato e difficilmente sostenibile, atteso tra l'altro il fatto che in oltre 70 sedi è attivo un solo corso di studio e in ulteriori 30 ne risultano attivati solo 2, come evidenziato nel predetto rapporto del CNVSU. Dal 2001 al 2006 la spesa totale, in termini reali, del sistema universitario statale è aumentata del 19,8% e l'aumento è stato del 23,4% con riferimento alle sole spese di personale e di funzionamento³⁾. A fronte dei risultati dei processi formativi appena esposti appare difficile sostenere che questo aumento costituisca una risposta efficiente alle esigenze di miglioramento qualitativo dell'offerta didattica o di incremento della sua attrattività. Sembra anzi che l'aumento risponda a logiche interne di sviluppo degli atenei o di loro diffusione territoriale senza un reale riscontro positivo in termini di risultati conseguiti. E' invece necessario incentivare le Università a dimensionare la propria offerta didattica secondo principi di qualità e sostenibilità.

(6) Ancora nell'anno accademico 2008/2009, malgrado i reiterati tentativi di contenimento dell'offerta formativa, dalla Banca dati dell'offerta formativa (sezione Off.F⁴⁾) risultano attivati 5.587 corsi di studio. Considerando i soli corsi aperti alle immatricolazioni “pure” (cioè corsi di I livello e cicli unici), nel corrente a.a. 2008/2009 si contano in totale 3.214 corsi, con un aumento di circa il 32% rispetto ai 2.444 corsi attivi prima della riforma del 2000/01 (tra questi risultavano peraltro compresi 968 diplomi universitari e 21 scuole dirette a fini speciali). Va comunque rilevato che i dati relativi all'a.a. 2009/2010 sembrano indicare una prima diminuzione dei corsi di studio che le Università intendono attivare; nella Banca dati dell'offerta formativa relativa a tale anno risultano complessivamente inseriti alla scadenza del 15 giugno 4.842 corsi di studio, con una diminuzione del 13,33% rispetto allo scorso anno. Questo processo va incentivato ed accelerato.

(7) L'offerta formativa universitaria effettiva non è d'altro canto misurata soltanto dai corsi di studio, ma anche dei diversi percorsi formativi (curricula), nei quali tali corsi vengono articolati, e della gamma di insegnamenti impartiti presso gli stessi. Nella Banca dati dell'offerta formativa risultano attivi, per l'a.a. 2008/2009, come detto, 5.587 corsi di studio, ma 8.259 percorsi formativi effettivi (corsi di studio più curricula); contrariamente a quanto è avvenuto per i corsi di studio, il numero dei curricula inseriti nella Banca dati rispetto allo scorso anno è sceso solamente di 114 unità (-1,38%); ciò significa che, mediamente, nell'a.a. 2008/2009 circa il 48% dei corsi attivati contiene al proprio interno almeno 2 curricula, tale percentuale è salita a oltre il 68% nell'a.a. 2009/2010.

(8) Più in generale, la riforma ha comportato una rilevante moltiplicazione degli insegnamenti. In attesa di disporre di dati aggiornati al riguardo, che potrebbero anche indicare un parziale ridimensionamento del fenomeno, si deve rilevare che gli insegnamenti attivati nell'a.a. 2006/2007 erano 180.001, circa il 55% in più rispetto all'a.a. 2001/2002, nel quale il numero di insegnamenti attivi era 116.182⁵⁾.

(9) Alla proliferazione delle sedi, dei corsi di studio, dei curricula e degli insegnamenti ha fatto riscontro un incremento significativo del numero dei docenti di ruolo (+20%: da 51.191 nel 2000 a 61.685 nel 2008), pari a due volte e mezzo l'aumento delle immatricolazioni. Si è inoltre verificato un sensibile aumento del numero dei professori a contratto, esterni ai ruoli universitari. Escludendo gli incarichi per attività didattiche integrative, i professori a contratto sono cresciuti del 67% tra l'a.a. 2001/2002 (20.848) e l'a.a. 2007/2008 (34.726)⁶⁾. Un numero tanto elevato e una crescita così significativa nell'arco di pochi anni sembrano indicare un vero e proprio stravolgimento della natura stessa dell'insegnamento a contratto, al quale si deve fare ricorso soprattutto per acquisire competenze specifiche normalmente non presenti nei ruoli universitari.

(10) L'art. 2 (“Misure per la qualità del sistema universitario”) del decreto legge 10 novembre 2008, n. 180, convertito dalla legge 9 gennaio 2009, n. 1, ha previsto, a decorrere dal 2009, che una parte delle risorse rese disponibili sul fondo di finanziamento ordinario delle Università statali sia ripartita “al fine di….migliorare l'efficacia e l'efficienza nell'utilizzo della risorse” con riferimento anche all'offerta formativa delle stesse; d'altra parte, l'art. 66, comma 13, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ha, fra l'altro, previsto una partecipazione molto incisiva del sistema universitario statale agli obiettivi di contenimento della spesa pubblica.

(11) Come evidenziato nelle Linee guida del Governo sull'Università, “il miglioramento dell'offerta formativa e il risanamento del sistema sono strettamente connessi, perché diseconomie e mancanza di progetti ben definiti incidono negativamente su entrambi”. Si ritiene pertanto necessario adottare apposite misure che, pur nel rispetto dell'autonomia universitaria, consentano di conseguire i seguenti tre obiettivi:

1. la determinazione dell'offerta formativa effettivamente sostenibile tramite la definizione di più adeguati parametri quantitativi⁷⁾;
2. l'eliminazione degli ostacoli organizzativi e formali alla libera circolazione degli studenti;
3. l'assicurazione che le Università eroghino un'offerta formativa qualificata, in coerenza con la Dichiarazione di Bologna e con l'Agenda di Lisbona.

(12) Nell'allegato alla presente ministeriale si illustrano quindi i principi e i contenuti generali degli interventi che questo Dicastero intende attuare, al fine di conseguire questi obiettivi (la Tabella finale riassume gli interventi e gli strumenti previsti). L'effettiva attuazione di tali interventi richiederà tempi differenziati in relazione allo strumento normativo o amministrativo che dovrà essere utilizzato al riguardo. Le Università, peraltro, possono fin d'ora mettere a punto l'offerta formativa per l'a.a. 2010/2011 tenendo presenti gli obiettivi qui esposti, anche valutandone attentamente le implicazioni per quanto riguarda la prosecuzione dell'attività nelle sedi decentrate. Requisiti e caratteristiche delle sedi decentrate, anche ai fini di quanto previsto dall'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge n. 1/2009, costituiranno l'oggetto di appositi imminenti interventi ministeriali, come previsto nelle Linee Guida.

(13) A chiarimento di quanto segue, si fa presente che gli interventi di cui ai paragrafi 26-38, 44 e 45 dell'allegato, che sono più direttamente finalizzati a conseguire una significativa riduzione del numero dei percorsi formativi non essenziali e alla conseguente riduzione della spesa in relazione alle risorse disponibili, troveranno inizialmente applicazione solamente per le Università statali, con le modalità ivi indicate⁸⁾. Allo stesso modo troverà inizialmente applicazione per le sole Università statali quanto indicato al paragrafo 57 dell'allegato in relazione all'attuazione del predetto art. 2 della legge n. 1/2009.

(14) I restanti interventi previsti (vedi i paragrafi 47, 52 e 56), i quali incidono più direttamente sull'organizzazione delle attività didattiche degli studenti o investono questioni generali di sistema, troveranno applicazione invece nei riguardi di tutte le Università, statali e non statali, ivi comprese le Università Telematiche⁹⁾.

(15) L'obiettivo generale degli interventi qui illustrati è quello di coniugare la razionalizzazione con una maggiore qualificazione dell'offerta formativa universitaria. Questi interventi, se da un lato intendono porre rimedio ad alcune disfunzioni che si sono verificate in sede di applicazione della riforma, sono stati infatti concepiti nella prospettiva di giungere in tempi ragionevolmente rapidi, come affermato nelle Linee guida del Governo e in linea con gli impegni assunti in sede europea, a modalità di accreditamento dei corsi di studio di tutte le Università che dovranno farsi carico di garantire il valore sostanziale dei titoli rilasciati.

IL MINISTRO
f.to Gelmini

ALLEGATO

(16) L'art. 9, comma 2, del D.M. 22 ottobre 2004, n. 270 prevede che “le Università attivano i corsi di studio nel rispetto dei requisiti strutturali, organizzativi e di qualificazione dei docenti determinati con decreto del Ministro…”.

(17) In tal modo, il possesso dei cosiddetti requisiti minimi di docenza individuati fin dall'avvio della riforma, in attuazione del D.M. 8 maggio 2001 (programmazione del sistema universitario 2001-2003), è diventato, a decorrere dall'a.a. 2005/2006 (con l'adozione del D.M. 27 gennaio 2005, n. 15), il presupposto per l'attivazione dei corsi di studio¹⁰⁾.

(18) Occorre peraltro ricordare che lo scopo dei requisiti minimi non era quello di definire uno standard di qualità dei corsi di studio, ma semplicemente quello di porre un freno alla eccessiva proliferazione dell'offerta formativa nel momento in cui la stessa non veniva più programmata centralmente dal Ministero ma autonomamente dai singoli Atenei. E' stato pertanto stabilito un livello minimo di risorse di docenza di ruolo disponibili mediamente per ciascun corso di studio, al di sotto del quale si ritiene oggettivamente impossibile garantire il corretto funzionamento dello stesso. L'errata percezione del significato dei requisiti minimi come standard ha reso tale strumento largamente inefficace, o addirittura dannoso, nella misura in cui ha fornito agli Atenei una giustificazione per attivare il maggior numero di corsi di studio che il formale rispetto di tale livello minimo rendeva possibile.

(19) Ciò ha portato a una diversa e più severa definizione dei livelli e delle tipologie dei requisiti necessari all'attivazione dei corsi di studio, con l'adozione del D.M. 31 ottobre 2007, n. 544. Con tale D.M., infatti, sono stati stabiliti non soltanto più elevati requisiti di docenza, ma ulteriori requisiti per l'attivazione dei corsi, requisiti relativi in particolare all'efficienza e alla qualità delle attività didattiche svolte e alla trasparenza di tutte le informazioni rilevanti per il corso nei confronti degli studenti e degli altri soggetti interessati.

(20) Come è noto, il passaggio dai requisiti minimi ai requisiti necessari ha preso avvio con il processo di trasformazione degli ordinamenti nelle nuove classi definite, in attuazione del D.M. n. 270/2004, dai DD.MM. 16 marzo 2007. E' stata in tal modo fornita agli Atenei l'occasione per riformulare secondo criteri più rigorosi la propria offerta formativa. I nuovi requisiti necessari hanno trovato applicazione infatti dall'a.a. 2008/2009 solamente per i corsi di studio che vengono attivati nelle nuove classi, in modo di dare agli Atenei il tempo necessario per una migliore riprogettazione della loro offerta formativa, che, secondo quanto previsto dai DD.MM. 16 marzo 2007 dovrà, comunque, essere conclusa per l'a.a. 2010/2011.

(21) Nell'a.a. 2008/2009, circa un terzo dei corsi di studio è stato trasformato e attivato nelle classi definite in attuazione del D.M. n. 270/2004 (1.820 su 5.587); i corsi di studio sono diminuiti in tale a.a. di circa 292 unità, pari a circa il 5% del totale dei corsi attivati nell'a.a. 2007/2008. Per il prossimo a.a. 2009/2010, oltre il 70% dei corsi di studio (3436 su 4.842) sarà attivato nelle nuove classi; i corsi di studio sono diminuiti di ulteriori 745 unità, con una diminuzione complessiva rispetto all'a.a. 2008/2009 di oltre il 13% e di oltre il 17% con riferimento all'a.a. 2007/2008.

(22) Il risultato conseguito, per quanto sicuramente apprezzabile, non appare ancora soddisfacente, tenuto anche conto delle predette misure di contenimento della spesa pubblica.

(23) Va pertanto ulteriormente sollecitata, anche con misure specifiche, una riprogettazione dei corsi di studio che privilegi la disponibilità, per ciascuno di essi, di una docenza di ruolo più numerosa e qualificata e meglio in grado di assolvere, con piena competenza, tutti i compiti istituzionali richiesti. La riduzione della docenza a contratto, fatti salvi i casi in cui essa risulti specificamente utile o addirittura indispensabile per le particolari competenze di cui può essere dotata, appare una necessità sia dal punto di vista della spesa, notevolmente cresciuta, sia da quello della piena qualificazione e funzionalità degli insegnamenti.

(24) Si ritiene, in ogni caso, che il D.M. n. 544/2007 richieda in alcuni punti di essere rivisto, superando persistenti criticità e inadeguatezze che non consentono di indirizzare adeguatamente le Università verso una effettiva razionalizzazione della propria offerta formativa.

Tali criticità sono di due tipi:

• di contenuto, in riferimento alle modalità di applicazione e calcolo dei requisiti necessari contenuti nel D.M. n. 544/2007;
• di metodo, in riferimento all'approccio generale con il quale sono stati finora definiti i requisiti minimi/necessari.

(25) A breve termine - in attesa del completamento del processo di attuazione del D.M. n. 270/2004 e del quadro informativo relativo alle caratteristiche dell'offerta formativa, ivi compresi gli insegnamenti, disponibile nella relativa Banca dati, il processo di razionalizzazione può essere reso sicuramente più incisivo correggendo, senza modificarlo, l'attuale impianto dei requisiti necessari, intervenendo in particolare sui seguenti 5 elementi:

• gli “sconti” nel computo dei docenti necessari (paragrafo 26);
• i piani di raggiungimento (paragrafi 27-28);
• computo delle procedure di valutazione comparativa in atto (paragrafo 29);
• le regole dimensionali relative agli studenti (paragrafi 30-31);
• i curricula e i corsi interclasse (paragrafi 32-36);
• il grado di copertura dei settori scientifico disciplinari (paragrafi 37-38).

(26) Il D.M. n. 544/2007 prevede nel calcolo dei docenti necessari una serie di “sconti” che riducono i requisiti effettivamente necessari e rendono molto complicato il calcolo da parte degli Atenei.

Tali criticità possono essere risolte semplicemente eliminando gli “sconti”, come indicato nel prospetto che si unisce nel sub-allegato.

(27) Il D.M. n. 544/2007, all'art. 5 (piani di raggiungimento dei requisiti necessari), prevede la possibilità di attivare corsi di studio anche in carenza dei nuovi requisiti di docenza, ma sottoscrivendo un piano di raggiungimento pluriennale degli stessi nei seguenti due casi:

• (comma 1) per alcune tipologie di Università statali (“le Università istituite a far tempo dal piano di sviluppo relativo al triennio 1994/1996, le Università con numero complessivo di studenti iscritti inferiore a 15.000¹¹⁾, …, nonché i mega-Atenei limitatamente alle facoltà istituite in attuazione degli interventi di decongestionamento (ai sensi dell'art. 1, commi 90, 91 e 92, della legge 23 dicembre 1996, n. 662);
• (comma 2) o nei casi di “espansione” dell'offerta formativa”.

(28) Attese le restrizioni al reclutamento del personale di ruolo delle Università statali disposte dalla predetta legge n. 1/2009 per il triennio 2009-2011, non si ritiene plausibile che tali Università possano ancora commisurare la sostenibilità della propria offerta formativa a un'aspettativa di incremento del proprio personale docente, quantomeno senza una riconsiderazione complessiva della praticabilità dei piani in questione. Tale criticità può essere pertanto risolta prevedendo che non trovi più applicazione per le predette Università statali quanto previsto dall'art. 5 del D.M. n. 544/2007. I piani di raggiungimento già sottoscritti sono portati a compimento, comunque, entro e non oltre il termine della chiusura della Off.F. relativa all'a.a. 2011/2012, pena la disattivazione dei corsi di studio interessati.

(29) Il D.M. n. 544/2007, all'Allegato B, punto 4, prevede, per i corsi di “nuova attivazione”, la possibilità di tenere conto ai fini della verifica del possesso dei requisiti di docenza, anche del numero dei “concorsi” in itinere.

Atteso che la sostenibilità dell'offerta formativa può essere valutata solo con riferimento al personale docente in servizio¹²⁾, la predetta criticità può essere risolta eliminando il punto 4 dell'Allegato B.

(30) L'art. 6 del D.M. n. 544/2007 prevede valori minimi di numerosità degli immatricolati ai corsi di studio (riportati nella tabella 7 dell'Allegato B) sotto i quali l'attivazione dei corsi di studio è soltanto “sconsigliata”; tali valori minimi risultano poi generalmente fissati a un livello generalmente troppo basso (fino a 10 immatricolati per un corso di laurea e a 6 immatricolati per un corso di laurea magistrale).

(31) Fatti salvi alcuni corsi con caratteristiche molto specifiche¹³⁾, verranno quindi previste:

• la ridefinizione, con valori più elevati, delle numerosità minime degli immatricolati;
• la disattivazione dei corsi di studio con un numero di immatricolazioni inferiore a tali valori minimi;
• la penalizzazione finanziaria per le Università con corsi di studio aventi un basso numero di immatricolazioni, ancorché superiore ai predetti minimi, come indicato al successivo paragrafo 57.

(32)¹⁴⁾ Come sopra precisato, l'offerta formativa è costituita non soltanto dai corsi di studio (4.842), ma anche dai diversi curricula in cui gli stessi sono al loro interno articolati, cosicchè l'offerta formativa reale complessiva (corsi di studio + curricula) è stata per l'a.a. 2009/2010 di 8.145 percorsi formativi.

(33) I curricula, in molti casi, attesa la elevata differenziazione delle rispettive attività formative, risultano paragonabili a veri e propri corsi di studio. Al riguardo, si evidenzia che, per l'a.a. 2009/2010 i curricula attivati all'interno di ciascun corso di studio afferente alle nuove classi, differiscono mediamente tra di loro di 52 CFU, le lauree, e di 50 CFU, le lauree magistrali¹⁵⁾.

(34) Atteso che il D.M. n. 544/2007 prevede requisiti di docenza solo con riferimento ai corsi di studio, indipendentemente dai curricula presenti all'interno dello stesso, il rischio è che - come per alcune Università si è già palesemente verificato per l'a.a. 2009/2010 - la riduzione del numero dei corsi di studio venga compensata con un incremento del numero dei curricula.

(35) Anche se si ritiene che questo non sarà ancora sufficiente per completare il processo di razionalizzazione dell'offerta formativa (per conseguire tale obiettivo, occorrerà infatti procedere nella direzione indicata ai successivi paragrafi 42 e ss.), si ritiene, comunque, in prima applicazione, necessario prevedere:

• “dei limiti alla possibile diversificazione interna al corso di” studio, come inizialmente indicato dallo stesso CUN con nota n. 2276 del 20 dicembre 2001¹⁶⁾. Al riguardo, si ricorda altresì che i DD.MM. 16 marzo 2007, relativi alle nuove classi di laurea e di laurea magistrale, all'art. 1, comma 2, prevedono la possibilità di istituire “due diversi corsi di laurea (laurea magistrale) afferenti alla medesima classe qualora le attività formative dei rispettivi ordinamenti didattici …si differenzino per almeno 40 (30) crediti” In relazione a quanto detto, qualora le Università intendano prevedere percorsi formativi che si differenzino tra di loro, per 40 o più crediti, per quanto riguarda le lauree, e per 30 o più crediti, per quanto riguarda le lauree magistrali, dovranno necessariamente provvedere alla istituzione di distinti corsi di studio;
• negli altri casi, verrà attribuito, per ciascun curriculum attivato, un requisito annuo di docenza pari a 2 unità-anno ulteriori rispetto alle quattro unità-anno richieste per il corso di studio.

(36) Per quanto riguarda i corsi interclasse, di cui all'art. 1, comma 3, dei DD.MM. 16 marzo 2007 - considerato che tale articolo, prevede, fra l'altro, il diritto dello studente (il quale “indica al momento dell'immatricolazione la classe entro cui intende conseguire il titolo di studio”) “a modificare la sua scelta, purchè questa diventi definitiva al momento dell'iscrizione al terzo anno” per i corsi di laurea, e al “secondo anno” per i corsi di laurea magistrale - si ritiene necessario prevedere che le attività di base, caratterizzanti, affini e integrative nelle due classi a cui lo studente può scegliere di iscriversi, condividano almeno 120 crediti, le lauree, e 60 crediti, le lauree magistrali. La eventuale suddivisione in curricula, relativa alle attività formative dell'ultimo anno di corso, comporterà l'attribuzione di un requisito di docenza pari a 3 unità per ciascun curriculum attivato.

(37) L'allegato B al D.M. n. 544/2007 prevede un grado di copertura dei settori scientifico disciplinari di base e caratterizzanti da parte della docenza di ruolo troppo esiguo (50%) e, peraltro, viene lasciata agli Atenei la possibilità di utilizzare anche ulteriori settori, scelti tra quelli affini e integrativi, rispetto a quelli previsti dai decreti sulle classi dei corsi di laurea e di laurea magistrale (DD.MM. 16 marzo 2007). Tale criticità può essere risolta prevedendo che la misura del grado di copertura:

• venga aumentata inizialmente al 60% e prevedendo che entro l'a.a. 2013/2014 la stessa venga ulteriormente incrementata al 70%;
• faccia riferimento esclusivamente ai settori di base e caratterizzanti previsti nei DD.MM. 16 marzo 2007.

(38) Resta, invece, fermo il principio che la predetta verifica del grado di copertura dei settori scientifico disciplinari venga svolta separatamente per i corsi di laurea e di laurea magistrale, computando una seconda volta per i corsi di laurea magistrale anche i docenti utilizzati per i corsi di laurea.

(39) In relazione a quanto sopra esposto, si ritiene pertanto necessario adottare un nuovo D.M., di modifica del D.M. n. 544/2007, con il quale si provvederà alle correzioni e modifiche nel modo sopraindicato (v. paragrafi 26-38).

(40) Considerato che l'offerta formativa degli Atenei per l'a.a. 2009/2010 è ormai attualmente definita, le predette modifiche potranno trovare applicazione solamente dall'a.a. 2010/2011. Si ritiene tuttavia necessario che venga opportunamente diffusa la conoscenza delle stesse presso gli Atenei, affinché se ne tenga il più possibile conto ai fini della eventuale riprogettazione dell'offerta formativa per tale anno accademico, nonché della effettiva attivazione della prossima offerta formativa 2009/2010.

(41) Peraltro, tenuto conto delle attuali limitazioni al reclutamento del personale docente di ruolo, previste dall'art. 1 della legge n. 1/2009, si fa presente che ai fini della verifica del possesso dei requisiti necessari di docenza che saranno ridefiniti nel modo sopraindicato, sempre dall'a.a. 2010/2011, potranno essere conteggiati - entro il numero massimo di 2 per ogni corso di laurea, 1 per ogni corso di laurea magistrale e 3 per ogni corso di laurea magistrale a ciclo unico - anche i docenti di cui all'art. 1, comma 10, della legge 4 novembre 2005, n. 230, limitatamente agli incarichi di insegnamento conferiti a professori e ricercatori universitari collocati a riposo¹⁷⁾. Continueranno altresì ad essere conteggiati, come già indicato con la nota n. 25 del 23 gennaio 2008, i soggetti di cui all'art. 1, commi 12 e 14, della legge 4 novembre 2005, n. 230 (in relazione al loro effettivo impegno nelle attività didattiche dei corsi di studio).

(42) Pur ritenendo necessario mantenere per il momento, con i dovuti miglioramenti, l'attuale metodo di definizione dei requisiti necessari, si ritiene che comunque lo stesso non sia, da solo, sufficiente a individuare in modo adeguato il livello di offerta formativa effettivamente sostenibile dagli Atenei, in relazione alle risorse disponibili.

(43) L'effettiva sostenibilità di ciascun corso di studio può essere definita solo con riferimento agli insegnamenti e alle altre attività formative attivabili. A tal fine, si ritiene necessario individuare, secondo quanto previsto dall'art. 9, comma 2, del D.M. n. 270/2004, appositi requisiti organizzativi, che consentano di ridurre la proliferazione e la frammentazione degli insegnamenti.

(44) Per quanto riguarda la proliferazione degli insegnamenti, occorrerà procedere:

• alla individuazione della quantità massima di didattica assistita che - sulla base delle strutture e della docenza di ruolo disponibile - ciascun Ateneo è in grado di sostenere, in modo qualitativamente adeguato, senza compromettere lo svolgimento di una proficua attività di ricerca e senza presupporre un utilizzo eccessivo della docenza non di ruolo;
• ad una valutazione del grado di copertura da parte della docenza di ruolo dell'Ateneo delle attività di base e caratterizzanti non solamente teorica ma che faccia riferimento agli insegnamenti di base e caratterizzanti effettivamente erogati, in misura, come detto, non inferiore, per l'a.a. 2010/2011, al 60% e, a decorrere dall'a.a. 2013/2014, al 70%.

(45) Al fine di determinare la quantità massima di didattica assistita (non relativa cioè allo studio autonomo o ad altre attività formative di tipo individuale), si ritiene di dover individuare, sentito il CNVSU - anche alla luce di quanto indicato dallo stesso nel doc.17/01, con il quale è stata definita l'attuale metodologia dei “requisiti minimi” di docenza¹⁸⁾ - il numero massimo di ore potenzialmente erogabili da ciascun Ateneo.

In base alle considerazioni contenute nel citato doc 17/01, appare ragionevole assumere che convenzionalmente il numero massimo (H) di ore standard per la didattica assistita erogabile da ciascun Ateneo nei corsi di laurea e di laurea magistrale¹⁹⁾ (come somma dell'attività didattica istituzionale dei docenti di ruolo e dell'attività didattica complementare svolta attraverso contratti esterni, affidamenti o supplenze, sia a titolo oneroso che gratuito) non possa essere superiore a:

H ==< (100 × Ndoc) × (1 + x)

dove Ndoc è il numero dei professori e dei ricercatori di ruolo dell'Ateneo; x indica invece la quota convenzionale della didattica assistita erogabile per contratto, affidamento e supplenza da affidare a docenti di ruolo e non di ruolo nell'Ateneo. Ai fini del calcolo di H, tale quota convenzionale non può essere superiore al 20% (x === 0,2).

(46) L'indicazione nei DD.MM. 16 marzo 2007 del numero massimo di esami che ogni studente deve sostenere per conseguire la laurea e la laurea magistrale ha ridotto la parcellizzazione degli insegnamenti, avendo incrementato il numero medio di crediti per esame. Tuttavia, i primi dati relativi agli insegnamenti attivati nell'a.a. 2008/2009, inseriti nella Banca dati dell'offerta formativa dalle Università che già hanno trasformato i propri corsi nelle nuove classi, evidenziano la permanenza di una significativa percentuale (oltre l'8%) di insegnamenti di base e caratterizzanti con meno di 6 crediti, nonché la tendenza a suddividere gli insegnamenti in una pluralità di moduli ciascuno con una basso numero di crediti (quasi un quarto degli insegnamenti di base e caratterizzanti risulta essere articolato in moduli)²⁰⁾.

(47) Al riguardo, si ritiene²¹⁾ che si debba prevedere - come ulteriore requisito organizzativo necessario all'attivazione dei corsi di studio - che gli insegnamenti erogabili in ciascun corso di studio nelle classi definite in attuazione del D.M. n. 270/2004, vengano organizzati in modo tale che a ciascuno di essi, ovvero a ciascun modulo coordinato, corrispondano non meno di 6 crediti²²⁾.

(48) I predetti interventi potranno essere attuati, anche essi, attraverso l'adozione di un D.M., ai sensi dell'art. 9, comma 2, del D.M. n. 270/2004. In particolare, gli interventi di cui al 47 potranno essere adottati in tempi più brevi unitamente alle misure di cui ai paragrafi 26-38. Gli interventi di cui ai paragrafi 44 e 45 saranno attuati in relazione ai tempi operativi che saranno necessari per la definizione dei predetti standard.

(49) Si fa inoltre presente che il possesso dei requisiti di cui ai paragrafi 44, 45 e 47 verrà verificato:

• ex ante da parte dei Nuclei ai fini dell'inserimento dei corsi di studio nella Off.F, secondo quanto previsto dall'art. 9, comma 2, del D.M. n. 270/2004;
• ex post, da parte del Ministero - anche utilizzando le informazioni inserite annualmente dagli Atenei nella Banca dati dell'offerta formativa, in attuazione dell'art. 2 (requisiti di trasparenza) del D.M. n. 544/2007, ai fini della ripartizione delle risorse, come indicato al successivo punto 57. Per tale finalità, con riferimento agli standard di cui al paragrafo 45, si fa presente che si terrà conto in senso negativo, delle situazioni caratterizzate da un basso grado di utilizzo della docenza di ruolo di ciascuna Università.

(50) Il principale ostacolo alla libera circolazione degli studenti è dato dai costi che gli stessi devono sostenere per potere studiare nella Università desiderata, ma distante dal proprio comune di residenza, tantoché nelle Linee guida del Governo è stata sottolineata l'esigenza di rivedere le norme sul diritto allo studio e di potenziare le risorse destinate alla costruzione di residenze universitarie, al fine di portare lo studente verso le sedi universitarie e non viceversa.

(51) Alla libera circolazione degli studenti si frappongono, tuttavia, ulteriori ostacoli, di natura organizzativa e formale, determinati da una eccessiva eterogeneità dei regolamenti didattici degli Atenei. Si ricorda invece che l'art. 17, comma 95, della predetta legge n. 127/1997, del quale sia il D.M. n. 270/2004 che i DD.MM. 16 marzo 2007 sono attuazione, prevede che i predetti “decreti…determinano altresì…modalità e strumenti per favorire… la mobilità degli studenti”.

(52) In relazione a quanto sopra, affinché l'autonomia didattica degli Atenei costituisca un fattore di crescita e non di ostacolo della mobilità degli studenti, occorre stabilire alcuni parametri comuni nell'organizzazione delle attività didattiche; in particolare, con l'individuazione:

• di date omogenee di inizio e fine dell'anno accademico, anche per consentire una migliore e più trasparente mobilità degli studenti, soprattutto nel passaggio dalla laurea alla magistrale;
• del rapporto fra ore d'aula e crediti differenziato per gruppi di classe di laurea e laurea magistrale, e distinto tra lezioni ed esercitazioni, seminari, laboratori, partecipazione a convegni ed altro;
• del numero di ore d'aula (articolate come sopra) per corso di studio e per anno accademico, differenziato per gruppi di classe di laurea e laurea magistrale.

(53) Si evidenzia che lo strumento che sarà possibile utilizzare al fine di dare attuazione a tali interventi è quello, con tempi più lunghi, della formale modifica dei DD.MM. 16 marzo 2007, integrando opportunamente l'art. 5, comma 2, degli stessi²³⁾.

(54) Gli interventi che dovranno essere adottati per conseguire gli obiettivi A e B sono in realtà anche strumentali al conseguimento dell'obiettivo C. E' possibile infatti ottenere un miglioramento della qualità dell'offerta formativa soltanto se la stessa è effettivamente sostenibile in relazione alle risorse (in particolare di docenza di ruolo) disponibili; inoltre, l'eliminazione degli ostacoli alla mobilità degli studenti costituisce il necessario presupposto per una reale competizione degli Atenei basata sulla qualità dei corsi di studio offerti.

(55) Per assicurare un'offerta formativa qualificata, occorrerà tuttavia prendere in considerazione anche ulteriori interventi, utilizzando sia lo strumento normativo, sia quello finanziario, definendo criteri di ripartizione delle risorse basati su appropriati Indicatori di risultato, che premino le Università migliori anche dal punto di vista della qualificazione della propria offerta formativa.

(56) Dal punto di vista normativo si ritiene necessario, innanzitutto:

• potenziare l'efficacia della valutazione interna degli Atenei, prevedendo (mediante la presentazione di un disegno di legge di modifica dell'art. 1 della legge 19 ottobre 1999, n. 370) che i membri dei nuclei di valutazione di Ateneo siano in maggioranza esterni;
• evitare che la scelta da parte dello studente del corso di studio cui iscriversi dipenda dal numero di crediti extrauniversitari riconosciuti dall'Ateneo, più che dalla qualità del percorso di studio offerto. A tal fine, si ritiene che ogni Ateneo possa riconoscere al riguardo un numero di crediti non superiore a trenta; occorrerà pertanto procedere alla conseguente modifica dell'art. 2, comma 147 del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, mediante la presentazione di un disegno di legge al riguardo.

(57) Con riferimento agli strumenti finanziari si fa presente che, ai fini della ripartizione del fondo di finanziamento ordinario:

• il possesso dei requisiti indicati ai precedenti paragrafi per il conseguimento dell'obiettivo A, già verificato ex ante dagli Atenei (sulla base dei dati disponibili prima dell'inizio dell'anno accademico), ai fini dell'attivazione dei corsi di studio, verrà verificato anche ex post dal Ministero sulla base della situazione effettiva dell'Ateneo nell'anno accademico di riferimento;
• verranno previste, come sopra indicato (vedi i paragrafi 31 e 49), apposite modalità di penalizzazione per le Università con corsi di studio aventi un basso numero di immatricolazioni e caratterizzate da una bassa utilizzazione della propria docenza di ruolo;
• verranno premiate le situazioni caratterizzate da un grado di razionalizzazione dell'offerta più elevato rispetto ai livelli minimi/massimi previsti, con riferimento, fra l'altro, al numero medio di esami per ciascun corso di studio, inferiore ai livelli indicati dall'art. 4, comma 2, dei DD.MM. 16 marzo 2007, tenuto conto dell'eventuale organizzazione in moduli degli stessi.

(58) Si ritiene inoltre necessario sottolineare che la qualificazione dell'offerta formativa si consegue soprattutto attraverso l'elaborazione di una programmazione strategica da parte delle Università delle proprie attività. Si ricorda che, ai sensi dell'art. 1-ter del decreto legge 31 gennaio 2005, n. 7, convertito dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, le Università dovranno adottare la loro programmazione relativa al triennio 2010-2012 in coerenza con le linee generali d'indirizzo che il Ministero nei prossimi mesi provvederà a predisporre.